Overdracht van soevereine bevoegdheden aan de Europese Unie: ‘A Moral Struggle Over the First Principles of Government and Politics’? (V)

In december 2017 presenteerde ik een paper over bovengenoemd onderwerp tijdens de Staatsrechtconferentie aan de Universiteit Maastricht. Dit paper verschijnt binnenkort als hoofdstuk in de bundel ‘Begrenzende soevereiniteit’, onder redactie van Sascha Hardt, Aalt Willem Heringa en Antonia Waltermann.

In een serie van zes wekelijkse blogposts zal hier het paper alvast te lezen zijn. Voor de gefinaliseerde versie, voorzien van notenapparaat, zij verwezen naar de bundel. Het behoeft geen betoog dat het onderwerp hernieuwde actualiteitswaarde heeft, onder meer met het oog op de a.s. verkiezingen voor het Europees Parlement.

Hoe nu verder? (vervolg)

Voor wie bovenstaande nog altijd te abstract blijft, is er inmiddels door het Tweede-Kamerlid Bisschop (SGP) een initiatiefnota gepresenteerd, waarin maar liefst 20 min of meer concrete stappen worden geformuleerd om in de richting van een statenbond te gaan. De nota, getiteld ‘De lidstaten weer aan het roer!’, is bedoeld als alternatief voor de toekomstscenario’s die de Europese Commissie in 2017 heeft geformuleerd. Kenmerkend voor deze scenario’s is dat de politieke en economische integratie alleen nog maar zal worden geïntensiveerd. Hiertegenover doen onder meer in populistische partijen scenario’s de ronde waarin Nederland de EU verlaat of de EU als geheel desintegreert. Bisschop beoogt in zijn nota een tussenweg te schetsen tussen deze beide uitersten.

Alvorens deze tussenweg in meer detail weer te geven, verdienen de ‘constructiefouten’ aandacht, die de initiatiefnota waarneemt als het gaat om de EU. Als gevolg van deze fouten, kan het proces van sluipende Europeanisering en daarmee uitholling van de soevereiniteit van de nationale lidstaten doorgang blijven vinden. Het betreft achtereenvolgens: ‘Onduidelijke grenzen aan de bevoegdheden van de Europese Unie (…) Té politieke rol van de Europese Commissie (…) Europees Hof als politieke macht (…) Geringe formele invloed nationale parlementen op Europese besluitvorming’. Het gaat mij er hier nu niet om deze punten stuk voor stuk te bespreken. Op onderdelen worden zij weersproken door en in de staatsrechtelijke literatuur. Wel kan worden geconstateerd dat het hier stuk voor stuk om kernpunten gaat, waarover het staatsrechtelijke debat meer dan nu zou behoren te gaan.

De ‘concrete aanbevelingen en beslispunten’ die Bisschop vervolgens formuleert, zijn het waard hier volledig weer te geven. Te vaak gaapt er een kloof tussen inzichten ontleend aan de constitutionele theorie en de dagelijkse parlementaire en politieke praktijk. Het lijstje uit de initiatiefnota laat, hoe men ook aankijkt tegen de diverse punten, tenminste zien dat operationalisering niettemin een haalbare kaart is:

‘Hervorming van de Europese Unie

Gebaseerd op de principes subsidiariteit, proportionaliteit, optimale verscheidenheid en gedifferentieerde samenwerking, maakt het kabinet in samenwerking met gelijkgezinde lidstaten een gedegen alternatief voor het voorkeursscenario van de Europese Commissie, zoals uiteengezet in het Witboek en de discussienota’s.
Het kabinet streeft naar het schrappen van de zinsnede “een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa” uit de preambule en artikel 1 van het VEU. Als hiervoor onvoldoende steun blijkt te zijn onder de andere lidstaten, streeft het kabinet naar een overeenkomst met de EU waarin Nederland wordt uitgesloten van de zinsnede “een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa”, dan wel naar een andere interpretatie van deze zinsnede die benadrukt dat er binnen de EU ruimte is voor gedifferentieerde vormen van samenwerking, vastgelegd in een protocol dat toegevoegd wordt aan de Verdragen.
Om de sluipende bevoegdheidsoverdracht van de lidstaten naar de EU een halt toe te roepen, verdient de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten in artikelen 2–6 VWEU te worden aangescherpt. In plaats dat artikel 6 VWEU de aanvullende bevoegdheden van de EU beschrijft, somt het nieuwe artikel de exclusieve bevoegdheden van de lidstaten op.
Bij iedere nieuwe wijziging van VEU en/of VWEU wordt een document opgesteld, vergelijkbaar met de Nederlandse “memorie van toelichting” en de Franse “Exposé des motifs”, waaruit kan worden opgemaakt wat de reikwijdte van het handelen van de EU mag zijn. Deze “memorie van toelichting” vormt het kader waarbinnen de Europese Commissie en het Europees Hof van Justitie nieuwe Europese wet- en regelgeving gaat opstellen en interpreteren.
Nederland gaat zich sterk maken voor een meer ambtelijke en minder politieke rol voor de Europese Commissie.
De Europese Commissie verliest het recht om op eigen initiatief de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen op beleidsterreinen waarvoor de lidstaten primair verantwoordelijk zijn (op basis van artikel 6 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, VWEU). Dit kan in de toekomst enkel nog na een expliciet verzoek daartoe van de Raad waarover het met gekwalificeerde meerderheid besluit.
Nederland neemt het initiatief om de omvang van het Meerjarig Financieel Kader na 2020 naar beneden bij te stellen en blokkeert voorstellen waardoor de EU-begroting groeit.
Het kabinet onderzoekt de mogelijkheden om in Europees verband vaker gebruik te maken van “horizonbepalingen”. Europese regelgeving zou periodiek moeten worden geëvalueerd, eventueel worden beëindigd of aangepast en opnieuw bekrachtigd. Ten minste het VEU en het VWEU zouden een begrensde geldigheidstermijn moeten krijgen.
Het kabinet bepleit dat de EU door middel van het “one in, two out”-systeem gaat kappen in de Europese regelgeving. Bij de invoering van elke nieuwe bepaling worden er twee bestaande geschrapt.
Een permanente werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van de Raad en de nationale parlementen, gaat onderzoeken of in het licht van subsidiariteit, proportionaliteit en optimale verscheidenheid, Europese wetten, regels of programma’s moeten worden geschrapt of dat de verantwoordelijkheid hiervoor weer terug kan worden gegeven aan de lidstaten.
Door de toevoeging van een speciale procedure aan het VEU wordt het veel gemakkelijker voor een lidstaat om gebruik te maken van een zogenaamde opt-out.
Er worden geen verdere stappen gezet in het wijzigen van unanimiteitsbesluitvorming naar (gekwalificeerde) meerderheidsbesluitvorming.
In nieuwe Europese regelgeving komt veel meer nadruk te liggen op de diversiteit van de lidstaten en de ruimte voor de lidstaten om wetten en regelgeving verschillend uit te voeren, naar gelang de bestuurlijk-juridische of cultuur-historische kenmerken van een lidstaat dit vergen.
Het kabinet treedt in overleg met andere EU-lidstaten om de drempel voor de gele- en oranje-kaart-procedures te verlagen en daarnaast een rode-kaart-procedure in te voeren.
Goedkeuring en wijziging van EU-verdragen moet plaatsvinden met een twee-derde meerderheid van stemmen in beide Kamers der Staten-Generaal.
Het kabinet houdt voorstellen tegen waarin het Europees parlement een meer “transnationaal” karakter krijgt, zoals de invoering van Europese kieslijsten bij Parlementsverkiezingen.Hervorming van de Economische en Monetaire Unie
Het kabinet stelt een wijziging van het VEU voor waardoor het lidmaatschap van de EU wordt losgemaakt van deelname aan de EMU en de onomkeerbaarheid van de euro wordt geschrapt.
Het kabinet werkt samen met gelijkgezinde lidstaten om het oprichten van nog meer impliciete of expliciete transferstructuren te voorkomen.  
Het kabinet treedt in overleg met de andere eurolanden over het gewenste kader voor het beleid en mandaat van de Europese Centrale Bank (aanbeveling initiatiefnota-Omtzigt).
De Nederlandse regering stelt in de Europese Raad / Eurogroep voor om een adequate exit-strategie op te stellen voor het verlaten van de EMU, zodat het voor eurolanden die zonder transfers geen toekomst hebben zowel juridisch (zie aanbeveling 17) als praktisch mogelijk wordt de eurozone te verlaten.’