In december 2017 presenteerde ik een paper over bovengenoemd onderwerp tijdens de Staatsrechtconferentie aan de Universiteit Maastricht. Dit paper verschijnt binnenkort als hoofdstuk in de bundel ‘Begrenzende soevereiniteit’, onder redactie van Sascha Hardt, Aalt Willem Heringa en Antonia Waltermann.
In een serie van vijf à zes wekelijkse blogposts zal hier het paper alvast te lezen zijn. Voor de gefinaliseerde versie, voorzien van notenapparaat, zij verwezen naar de bundel. Het behoeft geen betoog dat het onderwerp hernieuwde actualiteitswaarde heeft, onder meer met het oog op de a.s. verkiezingen voor het Europees Parlement.
- Hoe nu verder?
Onder deze omstandigheden lijken de auteurs van de Mastermonografie, in een reflex die representatief lijkt voor het staatsrechtelijke denken in Nederland, te opteren voor grondwetswijziging teneinde de Grondwet weer in overeenstemming te brengen met de gewijzigde omstandigheden. Een daartoe strekkend voorstel van de Staatscommissie Grondwet uit 2010, dat ertoe strekte in art. 90 Gw toe te voegen dat de regering niet alleen de internationale, maar ook de Europese rechtsorde bevordert, zou volgens Van der Burg en Voermans de ‘grondwettelijke eenkennigheid’ niet voldoende hebben weggenomen: het voorstel gaf ‘duidelijk blijk van een Haagse, “Binnenhofcentrische” benadering. De voornaamste kenmerken van de EU: de samenwerking met gelijkgezinde staten en de overdracht van bevoegdheden worden niet genoemd.’
De reden om, ondanks het feit dat deze niet wezenlijk afwijkt van het Nederlandse staatsrechtelijke denken, juist de Mastermonografie hier aan te halen, is dat deze vervolgens een boeiende relatie legt met de Duitse houding jegens de Europese integratie: ‘In de Bondsrepubliek Duitsland is men nog steeds niet bereid de voorrang van het Unierecht volledig te aanvaarden. Daar gaat men uit van de gedachte dat het volk bij de Grondwet een aantal machten in het leven heeft geroepen en dat de geconstitueerde machten gebonden zijn aan de Grondwet, ook wanneer zij meewerken aan de totstandkoming en het functioneren van internationale organisaties. In Duits perspectief zijn de instellingen van de E(E)G en van de EU overheidsinstellingen die althans gedeeltelijk gebaseerd zijn op de Duitse Grondwet en de soevereiniteit van het Duitse volk. Zij ontlenen hun gezag aan de Duitse Grondwet en zijn daarom ook aan die Grondwet gebonden.’
Over het Bundesverfassungsgericht (BVerfGE) stelt de mastermonografie dat dit ‘een eigen opvatting [heeft] over het Europees Parlement, die verder in Europa weinig weerklank zal vinden. De eigen opvatting van het BverfGE komt ongeveer op het volgende neer: Duitsland mag en moet meewerken aan de Europese integratie, maar zij moet wel baas blijven in eigen land. De Grondwet staat niet toe dat Duitsland opgaat in een Europese bondsstaat. Volgens het Bundesverfassungsgericht wordt de Europese Unie in het Verdrag van Lissabon ook niet als een bondsstaat geconstrueerd. De EU is een samenwerkingsverband van soevereine staten.’
De vraag die ik in deze bijdrage zou willen opwerpen, is of dit staatsrechtelijk gesproken nu wel zo’n vreemde opvatting is van het Bundesverfassungsgerichten, zo ja, waarom precies? Dit temeer, daar het Hof hier direct aan toevoegde, dat zijn positie geen afbreuk beoogde te doen aan het beginsel van loyale samenwerking zoals dit verankerd is in het Unierecht. Een van de rechters die heeft meegeschreven aan de betreffende arresten van het Duitse constitutionele hof, Udo Di Fabio, schreef in dit verband reeds in 2005 ‘dass das politische Europa vor der Frage steht, ob es um eine eigene Identität als originäre Gemeinschaft ringen und auf diese setzen soll oder ob es weiterhin Staatengemeinschaft, also eine abgeleitete Gemeinschaft zweiter Ordnung bleiben und für deren Stärkung werben soll’.
Deze formulering van het dilemma waarvoor de EU zich gesteld ziet, sluit nauw aan bij hetgeen hierboven werd opgemerkt over hoe vanuit de klassieke constitutionele theorie tegen de huidige EU wordt aangekeken. Maar het is bijvoorbeeld ook een positie die gelijkenis vertoont met het conservatievere staatsrechtelijke denken in de Verenigde Staten. Zo kraakt de voormalige Amerikaanse diplomaat in Europa Todd Huizinga in een recent, provocatief boek kritische noten over wat hij de ideologie van het ‘global governance’-denken noemt. Volgens deze ervaringsdeskundige komt ‘global governance’ uiteindelijk neer op ‘the usurpation of democratic self-government by a democratically unaccountable group of globalist elites’. Volgens Huizinga, ‘the global governance ideology is engaging the Western democracies in a zero-sum conflict between two irreconcilable visions for political life, a conflict centering on the most basic question of politics: “Who determines the laws under which we shall live?”Again, this is “a moral struggle over the first principles of government and politics”’.
Kort en goed, is het de stelling van Huizinga dat een overdracht van soevereine bevoegdheden zoals binnen de EU heeft plaatsgevonden een bedreiging vormt voor de uitgangspunten van de liberale democratie. Dat staatsbestuur in de 21steeeuw mogelijk is zonder een dergelijke overdracht van soevereine bevoegdheden, bewijzen onder meer de Verenigde Staten, die bij verdragen min of meer standaard het volgende voorbehoud opnemen: ‘The United States will not accept any treaty requirement incompatible with the Constitution of the United States of America.’
Aldus wordt tevens duidelijk wat de Verenigde Staten als de onopgeefbare kern van hun nationale soevereiniteit zien, alsmede de constitutioneel-theoretische grondslag daarvoor: ‘the Constitution is the supreme law to which the American people are subject. Anything that conflicts with the Constitution cannot be binding on the American people nor on the American government which serves them.’
Voor Huizinga betekent dit, net zomin als voor het Duitse constitutionele hof, dat hij tegen de EU als zodanig is. Integendeel, hij geeft aan zijn boek juist te hebben geschreven uit bewondering voor de EU en de bijdrage die deze na de Tweede Wereldoorlog heeft geleverd aan de hechte en vriendschappelijke samenwerking tussen Europese mogendheden. Een hervormde EU die zich organiseert als een verbond van soevereine staten zou volgens hem op dat fundament kunnen voortbouwen. Zonder een dergelijke hervorming ziet het perspectief voor Europa er echter een stuk somberder uit: in dat geval hebben de lidstaten ‘a choice between self-government and the slow suicide of liberal democracy’.
Men zou hiertegen in kunnen brengen dat de plaats van de Grondwet in het constitutionele bestel in de Verenigde Staten, en ook in Duitsland, een andere is dan in Nederland. Dat is juist, aangezien in Nederland vanouds een tamelijk minimalistische opvatting heeft geheerst aangaande het belang van de Grondwet. Parlementair historicus J.Th.J. van den Berg heeft er onlangs echter niet ten onrechte op geattendeerd dat het wellicht tijd is deze visie te heroverwegen. Wat dat betreft, had de taakopdracht van de Staatscommissie parlementair stelsel nog wel wat ruimer gekund.
Zie voorts:
Hans-Martien ten Napel 