For English-speaking readers, see ‘An alternative constitutional approach to asylum migration‘
Op 9 december j.l. was ik, samen met migratieonderzoeker Dr. Jan van de Beek, uitgenodigd om als extern expert te reflecteren op het die dag gepresenteerde rapport Grip op asielmigratie. Naar een toekomstig asielbeleid van het Wetenschappelijk Bureau voor Nieuw Sociaal Contract. De bijeenkomst vond plaats in het internationaal Perscentrum Nieuwspoort, ‘dé ontmoetingsplaats voor politici, journalisten en vertegenwoordigers van bedrijven en maatschappelijke organisaties’, in Den Haag. De auteur van het rapport is de aan de Universiteit Utrecht verbonden jurist Dr. Sebastian Meyer. Onder het publiek bevonden zich ook Tweede Kamerleden van verschillende andere partijen. De schriftelijke voorbereiding voor mijn opmerkingen volgt hieronder.
Vooraf
Ik begin met een tweetal disclaimers. Ten eerste word ik helemaal voorin het onderzoeksrapport bedankt voor ‘een inspirerend gesprek over een constitutioneel perspectief op asielmigratie’. Ik ben dus allicht niet geheel onbevooroordeeld. Ten tweede ben ik geen specialist in vreemdelingenrecht, wat een bijzonder gebied van het bestuursrecht is. Daarom zal ik mij op een enkele uitzondering na niet uitlaten over wat in het rapport het micro-niveau wordt genoemd van specifieke beleidsaanbevelingen.
Het probleem
Ik ben wel een constitutionalist en als zodanig beschouw ik het rapport als een verademing. Zoals de auteur in de inleiding signaleert, draait het debat over asielmigratie de afgelopen periode immers in hoge mate om de legaliteit van het gevoerde of nog te voeren beleid (p. 4). Daardoor wordt uit het oog verloren dat de legitimiteit ervan vergaand is geërodeerd. Zoals de inleiding eveneens stelt, schuilt de oorzaak daarvan in het heersende paradigma in het staats- en bestuursrecht, te weten dat van het liberale constitutionalisme (ibid.).
Kenmerkend voor het liberale constitutionalisme is dat daarin, ondanks zijn pretentie van waardeneutraliteit, in de praktijk de idee van individuele autonomie centraal staat. Zoals het rapport opmerkt, leidt dat er vervolgens toe dat dit constitutionalisme draait om ‘abstracte normen’, die op open universele waarden zoals menselijke waardigheid, vrijheid en gelijkheid zijn gebaseerd en daarom ‘buiten de politieke strijd worden geplaatst omdat zich ieder redelijk denkend mens er toch aan zou moeten committeren’ (ibid.). Welbeschouwd hoeven bestuur en rechter deze normen en de daaruit afgeleide individuele rechten alleen nog maar ten uitvoer te brengen c.q. toe te passen. Vooral de rechter krijgt daardoor een belangrijke rol te spelen, die ten koste gaat van de democratische besluitvorming.
Een en ander betekent dat er in het liberale constitutionalisme geen ruimte bestaat voor aanscherping van het asielbeleid langs democratische weg. Een dergelijk beleid komt immers in strijd met de fundamentele uitgangpunten ervan (p. 23). Dat is een ontstellende, maar daarom niet minder ware conclusie. Zij is ontstellend, omdat als de bevolking dan in meerderheid niettemin bijstelling wenst, dat kan leiden tot chaos. Burgers nemen dan geleidelijk het recht in eigen hand, waarbij het uitbreken van een burgeroorlog niet geheel uit te sluiten valt. Om dit gevaar af te wenden, kan de bevolking ook een beroep doen op een autoritaire leider (‘The New Age of Kings’). Bijstelling kan overigens ook gewenst zijn om het sociale pluralisme in stand te kunnen houden.
Het is van belang om oorzaak en gevolg hier uit elkaar te houden. Dikwijls wordt de wens van de bevolking tot bijstelling van het beleid als ‘populistisch’ of ‘rechts-radicaal’ ge(dis)kwalificeerd. Hiertegen brengt het liberale constitutionalisme dan concepten als de weerbare democratie en, in toenemende mate ook de weerbare rechtsstaat in stelling. In werkelijkheid is het populisme niet zozeer de oorzaak van de legitimiteitsproblemen waarmee westerse stelsels kampen, als wel het gevolg van het onvermogen van het liberale constitutionalisme om zich aan te passen aan de veranderde omstandigheden. ‘Weaponization’ daarvan vergroot slechts de problemen.
De oplossing
Het valt al met al vanuit constitutioneel perspectief bepaald te verwelkomen dat het vandaag gepresenteerde onderzoeksrapport een paradigmawisseling binnen het denken over asielmigratie bepleit. Uit inventariserend onderzoek blijkt dat wereldwijd in tientallen grondwetten in enigerlei vorm wordt verwezen naar de bevordering van het algemeen welzijn als doel van de staat. Ook binnen het westen heeft de notie van het algemeen welzijn historisch het alternatief gevormd voor de individuele autonomie als leidend principe van het constitutionalisme.
Een staat die deze notie centraal stelt, sluit daarmee nauw aan bij wat vanouds het doel van iedere ‘goede’ staatsinrichting heeft gevormd, te weten het menselijk geluk. Deze laatste, onderliggende motivatie om het algemeen welzijn centraal te stellen is bijvoorbeeld ook door de Amerikaanse Founding Fathers veelvuldig en indringend besproken in de vorm van het onvervreemdbare recht op de ‘pursuit of happiness’. Daarmee bleven zij, hoewel het door hen ontworpen constitutionalisme beslist ook moderne trekken kende, met een been in de Traditie van klassieke filosofie en middeleeuws christendom staan.
Bij dit alternatieve constitutionele perspectief op asielmigratie past wat het rapport ‘een positief concept van soevereiniteit’ noemt, ‘waarbij het juridische en het politieke systeem in balans zijn’ (p. 5). In Nederland, met zijn ‘(bijna) grenzeloze openheid van de Grondwet voor internationaal en Europees recht’ (p. 12), rust een taboe op het begrip soevereiniteit. Daarbij helpt niet mee dat populistische partijen juist weer eenzijdig deze kant van de medaille plegen te benadrukken. In zoverre is dus wel degelijk ook kritiek gepast op deze stroming.
Aldus ontstaat een patstelling tussen gevestigde partijen enerzijds, die in de ban zijn van liberaal constitutionalisme, en anderzijds populistische partijen die ertoe neigen nationale soevereiniteit te verabsoluteren. Een dergelijke eenzijdigheid geldt niet voor een algemeen welzijnsconstitutionalisme. Dat streeft juist naar een evenwicht tussen de, deels natuurrechtelijke, aanspraken van migranten en de evenzeer legitieme wens van iedere politieke gemeenschap om rekening te houden met de belangen van de eigen bevolking en haar eigen culturele, economische en sociale capaciteiten.
Gelukkig is het juridisch ook niet nodig om een keuze te maken tussen beide kanten van de medaille. Zo wijst het rapport er terecht op dat ook bijvoorbeeld het Europees Hof voor de Rechten van de Mens het soevereine recht van staten erkent om zelf te beslissen over ‘de binnenkomst, het verblijf en de uitzetting van vreemdelingen’ (p. 8). De goede elementen van het liberale constitutionalisme kunnen dus ook bij een grotere nadruk op het algemeen welzijn van de eigen politieke gemeenschap behouden blijven, zodat deze elkaar versterken (vgl. p. 20).
Ook theologisch snijdt een dergelijke benadering hout. In zijn dit jaar verschenen boek Katholiek. Het katholieke geloof in de Lage Landen. Een rondleiding schrijft priester Jan-Jaap van Peperstraten: ‘Wij zijn gewend te denken in strakke binaire categorieën: iets is het ene óf het andere. In de katholieke theologie is het doorgaans het geval dat iets het ene kan zijn én het andere. In de theologische vaktaal noemen we dit “das katholische Und”, het “katholieke én”.’ Dat geldt zeker ook op het punt van migratie,[1] al zou de poot van het algemeen welzijn van de nationale politieke gemeenschap wel iets nader uitgewerkt mogen worden.
Tot besluit
Critici van het algemeen welzijnsconstitutionalisme hekelen zijn ‘autoritaire’ trekken, doordat een bepaalde visie op het goede leven leidend zou worden gemaakt. Zoals ik heb getracht te betogen, kan de hieruit voortvloeiende en ook in het rapport bepleite evenwichtige benadering van asielmigratie juist een ontwikkeling van het staatsbestel in autoritaire richting om andere redenen – te weten ter voorkoming van chaos – helpen voorkomen.
De opname van een doelbepaling in de Vreemdelingenwet waarin de Nederlandse staat zich verplicht om asielmigratie te reguleren en begrenzen, zoals bepleit in het rapport (p. 27), zou een goede eerste stap kunnen zijn. Wat dat betreft, valt het te hopen dat ook andere partijen, zoals de aan de onderhandelingen over een nieuw (minderheids)kabinet deelnemende drie, ervan zullen kennisnemen.
[1] Zo luidt paragraaf 2241 van de Catechismus van de Katholieke Kerk:
‘De rijkere naties zijn verplicht zoveel mogelijk onderdak te bieden aan de vreemdeling die op zoek is naar de veiligheid en het levensonderhoud, dat hij in eigen land niet kan vinden. De overheid moet ervoor zorgen dat het natuurrecht geëerbiedigd wordt, dat de gast onder de bescherming plaatst van degenen die hem ontvangen.
De politieke overheid mag, met het oog op het algemeen welzijn dat zij moet behartigen, het recht van immigratie afhankelijk maken van een aantal juridische voorwaarden, met name van het onderhouden van de plichten van de migranten ten overstaan van het land dat hen opneemt. De immigrant moet met dankbaarheid het materiële en geestelijke erfgoed eerbiedigen van het land dat hem ontvangt; hij moet de wetten ervan onderhouden en mee in de lasten dragen.’
Hans-Martien ten Napel 